【城市更新·沙市探索】深入实施城市更新行动 建设现代化人民城市

编者按

当前，我国城市发展正从大规模增量扩张转向存量提质增效，城市更新已成为推动城市高质量发展的重要抓手。荆州入选中央财政支持实施城市更新行动示范城市，沙市作为老城更新主战场，拥有政策叠加、资源富集、实践积累的有利条件。

本文围绕两次中央城市工作会议的历史脉络，结合沙市区情与片区实践，从发展、治理、民生等维度思考城市更新的沙市路径，旨在为持续推进城市更新、建设现代化人民城市提供参考，探索实践方向。

两次会议

在历史纵深中读懂城市更新的前世今生

要认识今天的城市更新，必须把它放到我国城镇化发展和土地财政转型的大背景下去看。

城市更新的“前世”:土地财政驱动下的增量扩张阶段

过去，我们的城市更新主要经历了两个阶段。

第一个阶段，是“拆旧建新”的旧城改造期。

从2002年国家建立土地招拍挂制度，到2010年前后，城市发展的核心目标是拉开城市骨架、补齐住房短缺、快速扩张建成区。

那时的主要路径是依托土地收益支撑、通过拆旧建新拉开城市框架。通过征地拆迁、土地平整、挂牌出让的闭环模式，用土地增值收益反哺城市建设。

这种模式确实让城市面貌快速提档，但短板也比较明显:一定程度上影响了老城街巷肌理和历史文脉的延续，安置成本上升带来一定的基层治理压力。

第二个阶段，是“修补整治”的环境提升期。

2010年至2019年，城市更新进入了减量改造、民生优先的过渡期。

工作重心从成片拆迁转向了老旧小区综合整治。不再推倒重建，而是做屋面翻新、管网改造、道路硬化等基础性修补。

这一阶段的核心特点是:政府财政单向投入、重硬件、轻产业、轻运营。

总体来看，传统城市更新的“前世”，核心逻辑在于依托土地收益，改造方式以基础性修补为主，重建设而轻长效。

2015年定调:存量时代的思想萌发与重要转折

历史的转折，往往在不经意间埋下伏笔。

2015年12月，党中央再次召开最高规格的城市工作会议。

习近平总书记在会上发表重要讲话，提出“一个尊重、五个统筹”的城市工作基本思路。针对日益凸显的“城市病”，会议提出坚持集约发展，加快棚户区和危房改造，加快老旧小区改造。

同时，要求“加强城市设计，提倡城市修补”“大力开展生态修复，让城市再现绿水青山”，这就是后来“城市双修”(生态修复、城市修补)理念的源头。

从历史方位看，2015年的这次会议，是我国城市发展从大规模增量建设，转向存量提质改造的思想起点。

城市更新的理念，正是在这一刻开始萌芽。

2025年定调:城市发展“转段”的系统部署

2025年7月，中央城市工作会议再次召开。与上一次相隔整整十年，习近平总书记强调，十年前讲的“一个尊重、五个统筹”并没有过时，要继续抓好落实;同时鲜明提出“五个转变”，即转变城市发展理念、转变城市发展方式、转变城市发展动力、转变城市工作重心、转变城市工作方法，提出“五个更加”，即更加注重以人为本、更加注重集约高效、更加注重特色发展、更加注重治理投入、更加注重统筹协调。

会议作出“一个优化、六个建设”的系统部署:着力优化现代化城市体系，着力建设富有活力的创新城市、舒适便利的宜居城市、绿色低碳的美丽城市、安全可靠的韧性城市、崇德向善的文明城市、便捷高效的智慧城市。

会议明确提出，要“以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子”。

前后对比:国家对城市工作定位的深刻变化

把两次会议、两个十年对照起来看，国家对城市工作的定位，已经发生了四个根本性的深刻变化。

第一，实施逻辑之变:从“拆旧建新”转向“留脉提质”。

过去是拆旧建新;现在是留、改、拆、建、控并举，保留优先，全面推行微更新、渐进式、绣花式改造。

第二，价值目标之变:从“单一建城”转向“多元赋能”。

过去主要聚焦住房更新和基建完善;现在统筹兼顾民生保障、文化传承、安全兜底、产业培育四大价值。

第三，资金模式之变:从单一依赖土地收益转向“多元造血”。

过去主要依靠土地出让收益平衡项目;现在构建起“上级专项争取+存量资产盘活+社会资本参与+居民合理共担+运营收益反哺”的多元资金闭环。

第四，实施理念之变:从“建完即止”转向“运营前置、共建共享”。

过去以政府投入为主、重建轻管;现在坚持改造与运营一体谋划，以长效运营产生的现金流支撑后期管护。

一句话概括:过去的城市建设，是以土地收益支撑为主、增量扩张为主、侧重短期见效、由政府主导推进;现在的城市更新，是价值驱动、存量提质、长效运营、多方共治。

一城试点

在区情研判中把握城市更新的有利条件

在国家城市发展“转段”的关键节点，荆州成功入选中央财政支持实施城市更新行动示范城市、获批国家城市更新第三批试点城市。这块“国字号”招牌落到荆州，对沙市意味着什么，必须从城区体量和区情实际出发，作一番清醒研判。

机遇所在:政策、资源、实践三重叠加

一是政策机遇前所未有。国家、省级层面都给予真金白银的支持，自然资源部、住建部还在土地供应、规划调整等方面给予政策支持。从省到市，一系列配套政策相继出台，上下贯通的政策体系已经成型。

二是资源禀赋得天独厚。沙市的老城区，就是一座不可复制的城市更新“富矿”。碧波路片区的湖光水色、五一路片区的市井烟火、胜利街西段的商埠文脉、江汉时光片区的工业遗存，黄家塘、文化坊片区充满邻里市井，朝阳片区聚焦民生保障，六大重点片区各具特色，底蕴深厚。

三是实践基础扎实有效。近年来，沙市区坚持把城市更新作为“一把手”工程，累计投入资金24.53亿元，梯次推进六大片区更新，碧波路、五一路、胜利街、巷往时光等试点点位初见成效。还创新探索了“EPC+O建运一体”“城市合伙人”“城市主理人”“两个2/3”群众决策等机制，形成了一批可复制的经验。

沙市所为:先行先试，扛起主责担当

作为荆州城区的核心板块，自2019年以来，全区已累计完成608个老旧小区改造，惠及11.8万户居民。

在这次全市63个试点项目中，沙市扛起了12个项目、总投资14.41亿元的重任。立足老城更新主战场定位，沙市不等不靠，坚持“先体检后更新”，打出了一套漂亮的组合拳。

招引“城市合伙人”。 中建三局、华夏水利、重庆旅文、武汉壹禾、成都烨城空间等业内知名企业已深度参与，为沙市城市更新注入了专业力量。

做实“城市体检”。 从住房、小区、街区、城区四个维度深入诊断，目前已梳理出223个问题清单、136个需求清单和269个资源清单，做到“对症下药”。

健全规划体系。编制沙市区城市更新专项规划和历史城区风貌管控规划，为全区更新划定了“一张图”、明确了“任务书”。

深化片区策划。中山街道和解放街道已完成片区策划编制，形成了“一片区一定位、一片区一业态”的差异化发展路径。

做实实施方案。坚持运营前置，把运营主体、资产管理、收益分配等核心要素直接写入项目实施方案，以“投建营治”一体谋划贯穿项目全生命周期。

规范项目实施。实行“一项目一专班”，严格执行投建营治正负面清单符合性审查，确保每一步都走得稳、走得实。

抓实长效运营。大力推广“EPC+O”建运一体和“统一大运营+大物业管理”机制，让老街区既有“面子”更有“里子”。

开展更新后评估。推动形成“体检—规划—实施—评估”的动态闭环，让城市更新始终在科学的轨道上运行。

沙市的城市更新，不是简单的“修旧如旧”，而是一场关乎城市未来的深刻变革。在机遇与挑战中破浪前行，沙市正用实际行动，书写着老城新生的生动答卷。

三问作答

在沙市实践中答好城市更新的时代考题

城市更新的考卷已经铺开，沙市如何落笔?

面对新阶段，我们集政治任务、民生任务、发展任务于一身。可以从三个维度，把这道时代考题答好。

答好“发展之问”:从“投资拉动”转向“运营可持续”

土地财政转型之后，城区经济的新动能从哪里来?

对沙市而言，最现实的路径就是让老城的人气、商气、烟火气，转化为实实在在的消费和税源。

我们要以更新带商贸、以业态兴消费。

商贸是沙市的立区之本，五一路片区打好“美食引流、市井留客、慢活宜居”牌。通过培育沙市米粉、鱼糕、凉虾等在地美食IP，强化“一碗粉、一条街、一座城”的辨识度。胜利街西段则按照泊口潮集、九十铺集等四大功能分区精准布局，发展文博展陈、非遗体验、精品民宿、潮玩市集。江汉时光片区主打轻食咖啡、潮玩零售，打造“好潮、好铺、好吃、好居”四好商业。

同时，坚持“基础盘+流量盘”双轮驱动。 大力发展非标商业、主理人经济、首店经济和夜经济。

在盘活存量资产、培育新经济上发力。江汉时光片区保留了红砖、钢桁架等工业肌理，打造红房子创意园、生资仓库，植入漆器、蓝染、陶艺等非遗手作业态，形成“前店后坊”;朝阳街道盘活老旧厂房发展创意办公、手作工坊、潮玩体验，走出一条“老厂房+新经济”的路子。城市更新盘活的是存量空间，激活的是城区经济——这正是土地财政转型之后，城区经济高质量发展的新动能所在。

答好“治理之问”:把城市更新嵌入基层治理

城市更新改的是房子，治的是社区，聚的是民心。

把三类改造分类嵌入治理网格。老旧小区改造同步健全物业管理、业主自治机制;危旧房改造同步落实安全管理;历史文化街区同步建立运营治理机制。

把群众决策机制立起来。坚持和深化“两个2/3”机制，改造方案经2/3以上居民同意，公共收益由2/3以上居民决定。这真正实现了从“政府端菜”到“群众点菜”的转变。推行社区规划师驻场，推选居民代表组建片区改造理事会。

把长效共治机制建起来。通过健全居民公约和商户公约，构建多方联动、共商共治体系。运营收益还将按一定比例反哺公共空间微改造，让社区共治基金池“活”起来。

把制度治理的刚性严起来。深化投建营治正负面清单制度，实行“通用底线+片区个性”双层管控。触碰红线，一票否决。

答好“民生之问”:分类破解群众身边的堵点痛点槽点

城市更新改得好不好，群众最有发言权。

我们梳理出五类群众身边的堵点、痛点、吐槽点，分类破解:

•设施老化问题——结合城市更新统筹推进水电路气信改造，危旧房屋先鉴定后改造，地下管网应改尽改。

•出行停车与内涝问题——挖掘增设停车位，建设立体停车设施，系统整治易涝点位。

•居住环境问题——对餐饮业态实行总量控制、集中布局，增设电动自行车集中充电棚等。

•服务配套问题——对标完整社区标准和15分钟便民生活圈要求，布局幸福食堂、社区茶馆、生鲜超市、养老驿站、托育点等民生业态。

•改造过程中的民生问题——坚持文明施工、错时施工，明确禁止以升级改造为名清退本土老店，建立租金监测和业态准入机制。

这五类问题，表面看是设施和环境问题，本质上是群众工作问题。它要求我们把“投资于物”和“投资于人”紧密结合。既改看得见的环境，更解决看不见的难处，真正改到群众心坎上。

抓实“投、建、营、治”四个关键环节

城市更新要抓好“投、建、营、治”四大块，要害是运营前置，以及长远的运维和融资平衡。宏观上要定位准，操作上要落得地。

“投”要多元融资、精准投资。 坚持“政府投公益、市场做经营”，做实争资、撬资、融资、引资“四源联动”。财政资金精准投向管网、生态等纯公益部分，把经营性资源释放给市场。

“建”要留改拆控、绣花更新。 严格落实“先体检、后更新，无体检、不更新”。多用“绣花功夫”做微更新，保护历史街巷格局和原住民生活气息。

“营”要运营前置、招强引优。 所有更新项目实行业态策划、运维方案、收益测算“三前置”。坚持先定运营主体、再定建设方案，全面推行EPC+O建运一体化。

“治”要长效治理、共同缔造。 城市更新“三分建、七分管”需算清投资、收益、运维三本账;核心是盘活存量资产获取稳定经营收益，逐步降低对土地出让收益的依赖，建立收益反哺机制，形成 “运营 — 收益 — 反哺” 良性循环。

例如:胜利街西段坚持保护与活化并重，政府投入主要用于市政管网、启埠广场、九十埠广场等公共部分和历史建筑修缮，通过四大功能分区精准招商、历史建筑“一处一策”适应性活化，包括非遗文创、餐饮茶馆等业态植入，把经营性空间和运营权有序让渡给市场，以运营收益平衡保护投入，探索出一条“政府抓保护、市场做经营、居民得实惠”的资金平衡路径。

“投、建、营、治”环环相扣:投是方向，建是基础，营是关键，治是保障。四个环节最终都落到“运营可持续”这五个字上。

一张蓝图，接续奋斗

城市更新的迭代演变，是我国城市发展模式和财政发展模式转型的缩影。

存量提质、多元造血、长效运营，是未来城市更新的必然要求。

做好下一步工作，关键把握三条:

一是对沙市城建工作要有清醒认识，不单纯依赖土地收益、财政单向兜底的旧思路。二是对沙市城市更新要有精准定位，立足百年商埠、老城主场的实际，走特色化、差异化的路子。三是实践操盘要有可落地的具体方案，坚持运营前置，把“投、建、营、治”抓实抓细。

一张蓝图绘到底、一茬接着一茬干。我们将以“绣花功夫”激活老城存量价值，努力让老城焕发新活力、让群众共享新生活。

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